Fiskalische Lücke und das Problem der Autonomie der Kommunen

Ein Beitrag zur Förderalismusdebatte

Nach Artikel 28 des Grundgesetzes „muß den Gemeinden das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Auch die Gemeindeverbände haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfaßt auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung; zu diesen Grundlagen gehört eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle“. Durch das Grundgesetz wird das Subsidaritätsprinzip nicht nur gesetzlich verankert sondern auch als ein Eckpfeiler des förderalistischen Systems der Bundesrepublik Deutschland definiert. Seit den Reformvorschlägen von Freiherr von und zum Stein aus dem Jahr 1806 gilt dieses Prinzip als Fundament unseres  förderalistischen Staates, welches in der Geschichte nur temporär missachtet wurde. Dies ist in Europa eher die Ausnahme als die Regel, da in anderen Ländern der Zentralstaatsgedanke wesentlich ausgeprägter ist.

Einhergehend mit dem Subsidaritätsprinzip ist der Grad der Autonomie der Kommunen, geprägt durch die freie Verfügbarkeit der ihnen zustehenden finanziellen Mittel. Wenn eine Kommune über ihre gesamten finanziellen Mittel frei verfügen kann, ist der Autonomiegrad 100%. Im Falle, dass alle finanzielle Mittel zweckgebunden sind und deshalb lediglich Transferleistungen vorliegen, ist der Autonomiegrad 0%.  Diese Extrempole kommen in der Realität jedoch kaum vor. Lediglich bei Nothaushalten ist der Grad der Autonomie nahe 0%. Auf der Anderen Seite können  extrem ambundante Kommunen einen Autonomiegrad von fast 100% haben.

Das Grundgesetz räumt den Kommunen ausdrücklich das Recht ein, eigene Finanzquellen zu  generieren. So können Städte und Gemeinden zunächst einmal natürlich Gebühren und Beiträge zur Finanzierung erheben.  Spillover-Effekte und „Trittbrettfahrerverhalten“ von Bürgern anderer Kommunen dazu führen dazu, dass diese nicht auskömmlich sind.  Außerdem sind Gebühren und Beiträge immer zweckgebunden. Deswegen wurde im Grundgesetz den Städten und Gemeinden auch das Hebesatzrecht auf eine eigenständigen Steuerquelle zugestanden. Nach Musgrave sollten diese Steuerquellen möglichst immobil sein, damit keine Abwanderungseffekte oder Ausweichsreaktionen eintreten können (Musgrave R. (1983): Who schould Tax, Where an What?, Seite 4-5). Da die Grund- und die Gewerbesteuer diese Forderung besser erfüllen als beispielweise die Lohn- und Einkommenssteuer, erscheinen beide prädestiniert dafürdie Funktion der kommunal beeinflussbaren Steuerquellen auszufüllen. Insbesondere bei der Grundsteuer hat der Steuerzahler kaum eine Möglichkeit sich dieser kurzfristig zu entziehen. Die Gewerbetsteuer lässt steuerrechtlich zwar schon größere Spielräume und hat auch eine erhebliche Volatilität, kann aber durch Unternehmensverlagerung auch nicht kurzfristig umgangen werden.

Da beide Steuern durch die Veränderung des Hebesatzes angepasst werden können, erhält die Kommune einen erheblichen Gestaltungsspielraum.  Außerdem kann die Bemessungsgrundlage in beiden Fällen, z. B. durch Ausweisung neuer Wohngebiete bzw. Ansiedlung neuer Betriebe, durch die Städte und Gemeinden aktiv verändert werden. Dadurch dass die Kommunen einen Anreiz erhalten, das Steueraufkommen durch Ansiedlung profitabler Unternehmen zu erhöhen, entsteht eine Wettbewerbssituation. Die Lohn- und Einkommensteuer hingegen ist eine Bundessteuer und wird nur teilweise den Kommunen durch Umlage zurückgegeben. Der kommunale Anteil liegt derzeit bei 15%, wobei der Bund im Gegenzug einen Anteil von 15%  der Gewerbesteuer als Gewerbesteuerumlage von den Kommunen einfordert. Erschwerend kommt für die Kommunen noch hinzu, dass der Anteil der Einkommenssteuer  durch Obergrenzen des steuerpflichtigen Einkommens von 35.000 €  für Alleinstehende bzw. 70.000 € für zusammenveranlagte Ehegatten gedeckelt wird. Der Steueranteil der durch höhere Einkommen erzielt wird, fällt allen Kommunen durch ein Umlageverfahren zu gleichen Teilen zu. Insofern wird hier der Wettbewerbsgedanke stark eingeschränkt.

Wenn man den Gedanken der Autonomie eine hohe Priorität einräumt, müssten die Steuern mit den Gebühren und Beiträgen zur Deckung der Ausgaben ausreichen. Dies war auch in der Vergangenheit  bei größeren Industriestädten durch das hohe Gewerbesteueraufkommen der Fall. Die Entwicklungen der letzten Jahre wie z. B. der industrielle Strukturwandel haben jedoch dazugeführt, dass dies heutzutage eher eine Seltenheit ist. Die abundanden Städte und Gemeinden stellen eher die Ausnahme dar.

Wenn jedoch die Steuereinnahmen sowie die Gebühren und Beiträge nicht mehr ausreichen, um die Aufwendungen zu erfüllen, entsteht eine fiskalische Lücke. Diese verschärft sich noch, wenn man davon ausgeht, dass die zentrale Ebene tendenziell Vorteile bei der Steuererhebung hat und die dezentrale Ebene leichter die Bereitstellung öffentlicher Leistungen vornehmen kann. (Tanzmann (2012): Zuweisungen an Kommunen und Bereitstellung öffentlicher Leistungen, Seite 29f). Durch Steuerverbünde, wie beispielsweise der Umverteilung der Einkommenssteuer, kann man zwar das Problem reduzieren, aber kaum lösen. Die fiskalische Lücken kann unter diesen Umständen in erster Linie durch Transferzahlungen wie Schlüsselzuweisungen behoben werden. Anderenfalls kommt es zur Unterfinanzierung der Kommunen und folglich zu deren Verschuldung. Da man bei den Transferzahlungen generell zwischen zweckgebundenen und zweckungebundenen Zuweisungen unterscheiden kann und die Zentralregierung tendenziell politisch mitgestalten möchte, führen Transferzahlungen häufig zu einer Verringerung der Autonomie. Es gilt natürlich, je höher die zweckgebundenen Zuweisungen desto geringer der Autonomiegrad der Kommune. Aber auch im Hinblick auf die zweckungebundenen Zuweisungen kann man feststellen, dass diese die Eigenständigkeit der Kommunen einschränken, da die Höhe aus überregionalen Verhandlungen wie dem kommunalen Finanzausgleich resultiert und kaum von den Kommunen beeinflusst werden kann. Insofern wäre eine Finanzierung durch eigenständige Finanzquellen optimal. Dadurch ist nämlich der Autonomiegrad der Kommune immer am höchsten. Transferzahlungen führen häufig zur Abhängigkeit, da diese teilweise Strukturveränderungen und Reformbemühungen einschränken und somit eine Abhängigkeit von den oberen Ebenen entsteht. Die Kommunen hängen so an einem Tropf.

 

 

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